ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ГОРОДЕ МОСКВЕ (фрагмент)

А.Е. Фокин 1999 г. декабрь. Бюллетень агентства №57. стр.стр. 25-27.

Систему норм, регулирующих земельно-правовые отношения большинство ученых-правоведов справедливо относят к базовым конструкциям правовой системы России, так как земля есть базис большинства экономических отношений, а правовой режим пользования, владения и распоряжения земельными участками существенно влияет на состояние экономики страны.
Земельное законодательство в условиях быстроменяющейся экономической ситуации изменяется не столь быстро, что призвано обеспечить большую стабильность политической и экономической систем России. Однако изменение имеет место.
Сегодня в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе и в городе Москве, вводится частная собственность на землю. Но эти действия проводятся крайне осторожно.
Для того, чтобы правовая система земельных отношений в наибольшей степени отвечала требованиям политической и экономической ситуации и в максимальной степени способствовала благосостоянию общества, требуется её оптимизация, а для этого необходимо её более глубокое изучение. И первым этапом на этом пути является её систематизированное представление.
Начнем рассмотрение вопроса с постановки задач исследования.

1. Постановка задач исследования

Поскольку данная работа является первой в ряде статей по изучению возможности оптимизации земельных отношений в г. Москве, необходимо определиться с основными задачами.
Такими задачами являются:
- выявление общих характеристик системы нормативно- правовых актов, содержащих нормы земельного права, регулирующих земельные отношения на территории г. Москвы;
- выделение основных особенностей названной системы НПА.
Будущие статьи этой тематики предполагается посвятить:
- анализу целостности системы правовых норм;
- выделению "слабых мест", проблем, взаимного несоответствия правовых норм;
- предложению пути решения правовых неувязок для придания системе НПА большей целостности и законченности.
Для решения поставленных задач необходимо определиться с методом их решения.

2. Метод решения задачи

Для решения поставленных задач необходимо:
- выделить основные черты объектов исследования (норм земельного права и нормативно- правовых актов, их содержащих);
- выделить наиболее важные нормативно - правовые акты, содержащие земельно-правовые нормы;
- предложить систему классификации нормативно - правовых актов, содержащих земельно-правовые нормы;
- представить наиболее полную систему основных нормативно - правовых актов, содержащих земельно-правовые нормы;
- дать общую оценку этой системе.
Итак, перейдем к первому шагу исследования - описанию объекта исследования.

3. Объект исследования

Объектом исследования в настоящей работе является система нормативно - правовых актов (НПА), содержащих действующие на территории г. Москвы нормы земельного права.
Под нормами земельного права, действующими на территории города Москвы в работе понимаются правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель в г. Москве.
К названной совокупности норм можно отнести:
- все нормы, регулирующие земельные отношения на территории г. Москвы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной властей г. Москвы;
- часть правовых норм, принятых аналогичны ми органами власти РФ, регулирующих земельные отношения в городах РФ (причем, не все правовые нормы, регулирующие земельные отношения в городах, применяются на территории г. Москвы).
Земельно - правовые отношения на террито¬рии г. Москвы не могут регулироваться иными органами власти, чем органы власти Москвы, Российской Федерации и районных муниципальных образований на территории Москвы.
Теперь рассмотрим систему земельно - право¬вых норм.

4. О системе земельно - правовых норм

Сегодня ведутся споры о том, является ли совокупность норм, регулирующих земельно-правовые отношения, отраслью права или правовым институтом. Некоторые цивилисты настаивают, что отрасли права, называемой "земельное право" быть не должно и что земельно-правовые нормы должны быть неотъемлемой частью совокупности гражданско-правовых норм. В то же время известна группа ученых - правоведов, справедливо полагающая, что есть все основания выделить рассматриваемую совокупность норм в обособленную от гражданского права отрасль - земельное право.
Часть из них считает, что эта отрасль права находится между экологическим и градостроительным правом.
Сегодня земельное право является отраслью права, поскольку на федеральном уровне действует Земельный кодекс РСФСР, правда, весьма усеченный указами Президента РФ. (*** здесь и далее следует иметь ввиду, что статья публиковалась в 1999 году – прим. автора)
Земельное законодательство, согласно Конституции РФ, отнесено к совместному ведению Российской федерации и субъекта Российской Федерации (ст. 72 Конституции).
Но вернёмся собственно к объекту изучения - системе НПА.
Отличие Москвы и Санкт-Петербурга, как субъектов федерации, состоит в том, что на их территории действуют федеральные нормы, регулирующие только правоотношения по поводу земель в городах. Поэтому норм, регулирующих земельно-правовые отношения на территории этих субъектов РФ, содержится в федеральных законах не много. То же можно отметить и в отношении подзаконных актов, издаваемых органами власти Российской Федерации. В отношении же Московских подзаконных нормативно - правовых актов, содержащих по¬добные нормы (постановлений, распоряжений и т.п.) следует отметить, что их число может составлять несколько тысяч.
При этом только фундаментальных нормативно–правовых актов, устанавливающих основные правила, насчитывается несколько сотен.
На некоторые из них даны ссылки в настоящей работе.
Столь широкое представление подзаконного нормотворчества определяется тем, что в субъектах Российской Федерации и, в частности в Мос¬кве, исполнительная власть является очень сильной, у неё преобладают хозяйственные интересы и большой объем решаемых вопросов требует четкой регламентации.
Исполнительная власть субъектов федерации заинтересована регламентировать правоотношения на подзаконном уровне, поскольку это укрепляет её позиции и создает условия для быстрого реагирования на изменяющиеся условия. Это исключает необходимость дорогостоящих процедур согласований, которые установлены для законодательных актов.
Что касается исполнительной власти Москвы, то её инициативность может быть проиллюстрирована тем, что именно она является субъектом законодательной инициативы для большинства законов, принимаемых Московской Городской Думой, в связи с чем нередко создаются согласительные комиссии с участием представителей исполнительной и законодательной ветвей власти (в том числе - по вопросам земельных правоотношений).
Исполнительная же власть РФ вынуждена в большей степени заниматься вопросами безопас¬ности и макроэкономики на уровне Российской Федерации.
Теперь перейдем к рассмотрению системы НПА, содержащих нормы земельного права.

5. Система нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права

В основе построения системы НПА, прежде всего, лежит отнесение элементов, которыми в данном случае являются нормативно - правовые акты, содержащие нормы земельного права к той или иной группе. От верности определения критериев отнесения и собственно отнесения зависит точность систематизации НПА.
В зависимости от решаемых задач, содержащие нормы земельного права нормативно- правовые акты можно делить:
- по степени влияния на земельные отношения;
- по количеству содержащихся в них норм, касающихся земельных правоотношений (применительно к городу Москве);
- по виду субъектов, принимающих участие в регулируемых нормой правоотношениях;
- по типу и особенностям предметов, принимающих участие в регулируемых нормой правоотношениях;
- по типу нормативно - правового акта (закон, постановление, распоряжение и т.д.);
- по виду отношений, регулируемых представленными в нормативно - правовом акте нормами;
- по уровню органа власти, издавшего тот или иной нормативно-правовой акт (РФ или город Москва).
Систематизация всегда преследует вполне конкретные задачи и любой исследователь стремится, чтобы его система НПА наиболее полно отвечала этим задачам.
Нормативно - правовые акты, содержащие нормы земельного права, согласно действующей сегодня правовой идеологии, принято выстраивать в следующую систему:
1) Международные НПА:
а) Договоры;
б) Конвенции;
в) Декларации;
2) Федеральные НПА:
а) Конституция РФ;
б) Федеральные конституционные законы;
в) Федеральные законы;
г) Федеральные подзаконные акты:
- Указы Президента РФ;
- Постановления Правительства РФ;
- Распоряжения;
- Инструкции;
- Письма;
- Решения Верховного суда РФ;
- иные нормативно - правовые акты;
3) НПА г. Москвы:
а) Законы г. Москвы (в т.ч. - Устав г. Москвы);
б) Подзаконные акты:
- Распоряжения;
- Решения;
- Постановления;
- Инструкции;
- Письма;
- Решения Московских судов;
- иные нормативно - правовые акты. С практической точки зрения принятая система полезна для определения действующей земельно-правовой нормы в случае возникновения коллизии двух или более правовых норм, содержащихся в нормативно - правовых актах, так как известно, что:
а) подзаконные нормативно - правовые акты не должны противоречить законам;
б) законы субъекта федерации не должны противоречить федеральным законам;
в) федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам и т.д.
Однако для более глубокого изучения отраслевой нормативной базы удобна более детальная градация НПА.
В частности, регулирующие земельно-правовые отношения на территории г. Москвы нормативно - правовые акты могут быть условно разделены на 3 основные группы:
- нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие правовой статус предметов правоотношений;
- нормативно - правовые акты, касающиеся определения правового статуса субъектов право¬отношений;
- нормативно - правовые акты, содержащие правовые нормы, касающиеся в наибольшей степени особенностей правоотношений (например, совершения сделок с землей).
Отмечу, что данная градация является условной, поскольку большинство нормативно - правовых актов могут быть одновременно отнесены как к первой, так ко второй и к третьей группам.
Приведенная градация, помимо предоставления возможности более детальной систематизации НПА, регулирующих земельно - правовые отношения, позволяет провести количественный анализ НПА и облегчить поиск необходимой земельно - правовой нормы.
Следует отметить, что предлагаемые принципы градации не вступают в противоречие с принятыми принципами и не подменяют их, а расширяют.
Так, совокупность подзаконных актов города Москвы может быть классифицирована согласно приведенной системе, что должно не только облегчить поиск нормы права, но и способствовать проведению анализа системы норм.
Отмечу, что в ходе дальнейшего изложения классификация НПА будет еще в большей степени расширена.
Поскольку принятие новых нормативных актов может привести к увеличению числа субъектов, объектов или особенностей, данная классифика¬ция является открытой.
Практическое значение предложенной классификации состоите том, что с её помощью можно таким образом распределить нормативно - правовые акты, что поиск инте¬ресующей исследователя нормы будет максимально облегчен.
Оговорюсь, что, поскольку отнесение нормативно - правовых актов к той или иной группе, осуществляется во многом субъективно, по большинству и значению содержащихся в них норм, существует реальная возможность размещения отыскиваемых правовых норм в нормативно - правовом акте, отнесенном к иной группе.
Однако этот факт на практике не снижает достоинств предлагаемой системы.
Итак, начнем с рассмотрения первой подгруппы НПА (касающихся определения правового статуса субъектов правоотношений).

5.1. Нормативно - правовые акты, регулирующие правовой статус субъектов правоот¬ношений

Прежде всего следует отметить, что субъекты, принимающие участие в правоотношениях по поводу пользования, владения и распоряжения земельными участками на территории г. Москвы могут быть условно разделены на 2 основные группы: органы власти и иные лица.
К первой группе можно отнести органы власти:
Российской федерации;
Москвы как субъекта Российской федерации;
иных субъектов Российской федерации;
иных стран.
К иным лицам можно отнести:
коммерческие организации;
некоммерческие организации;
физических лиц.
В отношении регулирования статуса лица в аспекте участия в земельно-правовых отношениях, в отношении органов власти прежде всего следует отметить, что они одновременно пребывают в двух основных ипостасях:
- как сторона земельно - правовых отношений (скажем, арендатор в сделках аренды земельных участков);
- как субъекты, имеющие право устанавливать земельно-правовые нормы.
Ввиду такой двойственности статуса, правовое положение, например, федеральных органов власти может определяться как федеральными органами власти более высокого уровня, так и органами власти г. Москвы. Однако, поскольку данный вопрос в большей степени относится к теме "Субъекты земельно-правовых отношений в г. Москве", то он будет рассмотрен в дальнейших работах.
Итак, вернемся к рассмотрению системы нормативно - правовых актов, содержащих нормы, регулирующие правовой статус субъектов земельных правоотношений на территории г. Москвы.

5.1.1. Нормативно-правовые акты регулирующие правовой статус органов представитель¬ной власти

Как известно, к органам представительной власти Российской федерации относятся Федеральное собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), а к органам представительной власти города Москвы - Московская городская Дума. Также в земельно-правовых отношениях на территории города Москвы могут принимать участие органы представительной власти других субъектов Российской Федерации и других стран.